Notes sur l'auteure
Muriel Vigroux est consultante associée et co-fondatrice d'YMAGO Conseil.
Instaurées en 2008 puis précisées quant à leur contenu par la loi organique de 2012 et plus récemment encore, par la loi organique de 2021, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques répondaient à l’exigence du temps long nécessaire à la conduite des politiques publiques.
Dix ans plus tard, et avant l’apparition d’une nouvelle génération de loi de programmation, dont le dessein est aujourd’hui plus que compromis, pour ce qui concerne la période 2023-2027, en tout cas, c’est un bilan d’échec qui doit être tiré de leur mise en œuvre. Les trajectoires de finances publiques à cinq ans n’ont que très rarement été respectées, indépendamment des périodes de crises qu’elles ont couvertes (2010 puis 2020), sans que les mécanismes de correction ou de régulation mis en place n’aient pu jouer leur rôle protecteur.
A l’heure ou la crise du covid 19 a pesé lourdement sur les finances publiques, la question d’un retour aux sources, tant au texte qu’à l’esprit de la LOLF, se pose et s’avère nécessaire. Il en va tout autant de la soutenabilité des finances publiques que de la réalité de la responsabilité des gestionnaires publics.
Illustration : Florent Courtaigne
Près de cinquante ans de déficit budgétaire n’auront pas suffi à engager la France sur la voie de la programmation pluriannuelle effective des dépenses et des recettes publiques. Et pourtant, on ne compte plus les anciens ministres en charge du budget s’étrangler périodiquement sur le « déficit abyssal » de nos finances publiques (Valérie Pécresse, Le Figaro, 22 juillet 2021) et l’on se souviendra d’un Premier ministre libéral se déclarer « à la tête d’un Etat en situation de faillite financière» (François Fillon, 21 sept. 2007).
La Loi organique relative aux lois de finance de 2001 (LOLF) a, pourtant, été porteuse d’une espérance nouvelle en matière d’approche pluriannuelle des finances publiques, comme un commencement de réponse à l’échec de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) et des budgets de programmes qui ont prévalue dans les années 70-80. Consacrée sous le régime LOLF par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la modification apportée à l’article 34 de la Constitution, la démarche de fixation « d’orientations pluriannuelles des finances publiques (…) définies par des lois de programmation » n’a finalement pas davantage abouti au résultat tangible de disposer d’une réelle trajectoire de dépenses et de recettes publiques, dans la temporalité qui leur convient, soit le moyen ou long terme.
Les cinq lois de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) adoptées depuis 2009, dont deux dans le format défini par la loi organique de décembre 2012, ont systématiquement fait l’objet de dérapage en lois de finances, sinon en lois de finances initiales, du moins en lois de finances rectificatives. Certes, le contexte économique initial, en 2008, a jouer très défavorablement à l’amorce de la démarche. Plus récemment, la crise sociale des « gilets jaunes », puis la crise sanitaire des années 2020 et 2021, ont conduit le Gouvernement et le Parlement à adopter des dépenses nouvelles de soutien économique et social, la crise sanitaire ayant même eu raison de l’actualisation du triennal dans le cadre la LPFL 2018-2022.
Pour autant que ces évènements imprévisibles puissent être qualifiés de ponctuels, force est de constater cependant que la survenance d’une crise, quelle qu’elle soit, et dès lors qu’elle appelle une résolution par une financement public, finit par revêtir un caractère régulier, en lui-même budgétable : la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) au sein de la mission « Crédits non répartis » en devient le véhicule budgétaire : A titre d’illustration, pour l’année 2020, la DDAI a été dotée de 424 millions d’euros en AE et de 124 millions d’euros en CP en loi de finances initiale, mais le plafond des dépenses pilotables prévu à la LPFP 2018-2022 a été dépassé de 15 milliards d’euros en 2020, dont 8,5 milliards imputables à la crise sanitaire. En LFI 2023, la DDAI est désormais dotée de plus de 2 milliards d’euros en AE et de plus de 1,7 milliards d’euros en CP.
La faille principale est connue et réside dans l’insuffisance du mécanisme juridique qui prévaut à la démarche. La loi organique de 2012, comme celle de 2021 d’ailleurs, ne contraignent pas le Gouvernement au respect d’un plafond de dépenses. Elles font des LPFP des lois ordinaires, qui ne lient pas les lois de finances votées annuellement dans le cadre pluriannuel qu’elles posent. Une modification de la Constitution et de son article 34 aurait permis de contraindre le Gouvernement au respect des plafonds exprimés en LPFP. C’est la célèbre « règle d’or » voulue par le Président Sarkozy mais qui s’est heurtée à une fin de non-recevoir des parlementaires. La loi organique, si elle a posé le cadre et un modèle de gouvernance des finances publiques, n’a pas pu aller jusqu’à cette contrainte. Et cette absence apparait bien comme une limite, aujourd’hui, à l’inflation de la dépense publique, et ré-interroge profondément l’évolution de la loi organique en ce sens.
D’autres causes expliquent aussi cette incapacité chronique à se projeter et à se tenir à des trajectoires de financement des politiques publiques. Nous en évoquerons quatre qui nous semblent caractéristiques de la culture budgétaire française :
L’esprit même de la LOLF, orienté vers le financement dans le temps long des politiques publiques, semble s’être perdu dans une contrainte annuelle toujours plus forte. La gestion budgétaire, dans les faits, est pourtant largement pluriannuelle, une pluriannualité d’une telle ampleur qu’elle incite même certains à la considérer comme étant le principe, et l’annualité budgétaire, l’exception.
Les exemples sont nombreux qui expriment les engagements pluriannuels de l’État. Ainsi en est-il :
Alors, qu’est-ce qui empêche foncièrement de donner corps à la programmation pluriannuelle des finances publiques ? Comment faire en sorte que les plafonds par mission fixés en LPFP ne deviennent pas à l’usage des planchers à l’élaboration des lois de finances annuelles ?
Des solutions sont proposées pour donner à corps à ces trajectoires : nous en retiendrons cinq, volontairement osées, d’un point de vue constitutionnel ou budgétaire, pour susciter la réflexion et le dialogue :
Nous nous interrogeons, au regard des éléments du dernier débat d’orientation des finances publiques de juillet 2021, sur des pratiques ministérielles résistantes qui tendent à transformer des mesures temporaires de soutien pendant la période de crise en mesures pérennes, sans gage de financement durable et sans rattachement à une performance quelconque.
La LOLF, puis le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, avait pour ambition de replacer le gestionnaire public au cœur de la responsabilité budgétaire. Le politique, soumis à des enjeux qui ne relèvent pas de la rationalité budgétaire mais de la décision à court terme, n’a pas encore tout-à-fait rejoint la cage thoracique.
